澳大利亚的破产界正发生着重大变化。国库部部长秘书David Bradbury发布了一份决策文件，提出对破产界的规范体系进行彻底改革。该文件意在引起人们对不当的经营管理行为的关注、提升资金的价值。
上述决策文件是针对去年参议院的调查而发布的，该调查结果表明，尽管人们从2005年开始就对清算人Stuart Ariff的丑闻怨声载道，参议院的调查几乎完全由他一人的丑闻而引发，但直到2009年他才被追究法律责任，澳大利亚证券投资委员会（ASIC）裁定他终身不得从事清算人的工作，向他处以490万澳元的赔偿金罚款，之后一笔1100万澳元的罚款导致其最终破产。
Ariff于2011年9月因欺诈罪被判入狱。其罪行指控涉及2006年至2009年3月间从HR库克投资公司转移出来的一笔118万澳元的款项。对Ariff的多项指控都同其意欲诈取HR库克公司的钱财有关，在他刚上任时该公司尚有偿清债务的能力。此外他还被指控在递交给监管部门的半年度公司财务报告中作假。
情况好转
国库部文件中提出，要推动提高执业者的专业化水平和工作能力、提升透明度、加强沟通、采取措施保证对破产界的管理效率。这些改革提议中的关键变化之一就是从公司审计和清算纪律委员会（CALDB）中剔除关于注册清算人的行为准则，将其纳入一个新的委员会体系。该文件认为，“这样能够更好地调节企业破产和个人破产体系之间的关系，并促进二者在影响执业者方面达成更高的一致性。”
值得注意的是，该文件还否定了参议院委员会提出的关于将ASIC的企业破产管理权限转移至澳大利亚破产和信托服务部门（ITSA）这一“根本行不通”的建议。文件称，将公司破产监管工作从公司监管部门的职责范围内剔除将会导致其同ASIC内其他部分失去关联，比如对公司重大事项的管理、对破产交易的监管、对公司董事及不当行为的监管等破产相关事项。
参议院委员会主张将个人破产和公司破产事务收归同一机构进行监管。从某种程度来讲，国库部文件试图筹划出一种能够更好地调节两者关系的方法来解决这一问题，但它还是将ASIC的角色维持在破产体制内。
需制定更多法规
阿德莱德大学法学院的副教授Christopher Symes是破产事务方面的专家，他说ASIC现在正被沉重的工作负担所困扰，尚无暇顾及破产界的问题。
Symes副教授说，“ASIC要处理的问题太多，破产相关法规的制定工作则相对次要，事实上在过去的几年里ASIC似乎并未关注过破产问题。将ASIC的公司破产处理同ITSA的个人破产处理结合起来在逻辑上是行得通的。首先，几乎所有的已注册破产信托方同时也是注册清算人，所以专业人士一旦表现不佳或者‘存在风险’，便立即会被监管和规范。其次，人员方面有所转变，比如某破产企业的董事出于个人担保的缘故也走向破产，这将成为破产执业者和监管者工作范畴的一部分。”
“从本质上来讲，我认为现在应该让大家共享破产监管机构所拥有的专业资源，并对机构进行适当的出资援助。”
Symes副教授认为由专业团体来承担破产事务的监管职责并不合适，整个监管过程也极不完善。专业团体可以进行监管，但无法成为其工作重心，这些团体没有足够的资源来开展详细的调查。因此对于某些专业团体的监管就必须由政府部门来主导，比如对医疗行业的监管。
“破产执业者联合会是一个相对较小的团体，登记在册的清算人大约仅有700名，因此指望该团体能像拥有2万名会员的专业会计团体那样发挥作用是很不恰当的。现行的破产执业者法规并不要求执业者加入任何专业团体，因此让专业团体承担所有的监管职责并不能涵盖所有的执业者。”
Symes副教授认为尚须制定更多的法规，并建议由政府出资设立破产事务调查方面的反贪调查员，其主要职责之一就是收集相关信息，通报该领域的改革进展。“我认为每一个注册的清算人都必须提交年度报告，汇报其年内参加的所有活动内容，包括会面次数、费用、所受专业教育、会面时长、同董事及其他方的关系共性等。”
“还有必要加强闪电式调查的力度，监督执业的风险概况。可能是时候考虑对专业化的进行监管了，以便我们能对那些主要以注册管理者或单独注册的清算人身份来挽救企业的破产执业者进行管理。”
Symes说问题不在于人而在于酬劳。“企业中一般都会有一两个肆无忌惮的人，但是破产执业者的地位更加特殊，他们中间一旦有人出现道德败坏问题，那么企业将损失惨重。债权人会拿不到本应属于他们的钱，企业董事和企业主会丧失谋生渠道，而破产执业这个行当的名声也会受到影响，政府监管机构也将颜面无存。”
“更为常见的问题是执业者不会将执业费用维持在合理水平，行业中有相当一部分人会不惜一切代价做好预算、挣更多的钱。”
密切关注行业发展
ASIC破产执业小组高级执行负责人Adrian Brown说，ASIC将其同破产界相关的工作视为同专业团体合作关系的一个组成部分。ASIC回应了参议院调查后所发表的评论，并在调查期间做了大量关于破产执业者的工作，ASIC将破产执业者称为“看门人”。
在2006年7月至2009年12月期间，ASIC开展了179项与破产相关的复查工作。在2010年1月至2011年6月的18个月里，ASIC进行了285项复查工作。
Brown说，“我们不能单纯地依赖于那些投诉，投诉的确是我们复查的一项重要内容，我们将这部分复查称为反馈式复查。除此之外，我们还要进行主动监管，建立行业的风险档案，实地考察执业者的工作并对其进行审查。这部分工作的比例在参议院调查结束后有所增加。”
“我们的复查工作可以是主动的，也可以是被动的，我们会对执业者的独立性、酬劳、报告和保险情况进行审查。”
清理门户
Brown说ASIC的行业风险档案目标是那些被ASIC主管人Michael Dwyer形容为“一小撮麻烦分子”的人。
“我们建立了行业风险档案，关注极少数为非作歹的执业者。我们一直在表明自己的立场，即锁定目标并把他们逐出这个行业。”
ASIC的目的并不仅仅是要发现欺诈行为，同时还要搜寻相关预警信号，比如过去几年的罚款数额、最近一段时间住所的变换频次等。“这些信息似乎能多多少少传达出执业者在操作方面出现了系统问题，政府决策文件中的改革提议也预示着整个行业将会出现一场重大变动。”
“如果政府接受那些改革提议，那我们就将迎来破产界自1993年6月（当时义务监管机构开始介入）以来最具影响力的改革浪潮。”
重建信心
政府提出改革建议之时正逢破产执业者信誉受损之际。ASIC的一项研究表明，投资失败的个人和生意惨淡的企业都对澳大利亚的金融体系、金融顾问、政府和包括ASIC在内的监管机构失去了信心。
澳大利亚公共会计师协会（IPA AU）全球执行总裁Andrew Conway认为如果公众对整个体系更加充满信心，那么监管体制就能发挥最好的成效。这对于公众是有利的。
Conway说，“破产有时会被大多数人看作未知领域，只有当人们自己作为债权人或面临破产的时候才会开始了解它。”
“为公众揭开破产的神秘面纱非常有必要，要让公众更多地了解破产过程中实际发生的事情。虽然它非常复杂但重要性极高，所以我认为这对提升公众信心相当有益。”
“公众对破产程序的信心很关键，出色的破产事务专业人士和破产界整体都必须为公众利益服务，公众利益的存在保证了在澳洲企业中有一张安全网来帮助企业以避免倒闭。”
“这张安全网非常关键，如果没有它，债权人就会毫无保障。从逻辑上来讲，其结果就是破产事务专业人士有义务保证大众对其工作角色、能力和专业性都有着较高的认知。”
需更严格的管控
Conway认为，鉴于Ariff的案件未涉及那么多的不法之徒，那么他的背后很可能存在推手。
“我不相信在破产界中会存在不法之徒，但毫无疑问的是，有人很可能正是借助公众对实际发生的事情毫不知情而从中获益。”
他认为摆在公众面前的重大问题之一就是不论企业状况如何，破产执业者都是要收费的，“这很正常，总得有人来做这项工作。问题的核心在于确保破产执业者在执业过程中的收费是合理的，各方都认同此费用标准，最为关键的是该费用能真实地反映出执业成本与付给清算人的报酬是成比例的。”
Conway说三大会计师团体已形成了统一的章程，有正常的担保审查程序和纪律检查委员会，而且有权力实施从经济处罚到取消会员资格等多种形式的制裁。问题出自于同那些非会员的执业者打交道，而且此问题非同小可，因为根据上次人口普查的结果，在澳洲有将近40万会计师，而三大会计师团体的会员总共仅有19万人。
“一般会计师同专业会计师团体成员在为公众提供服务方面存在着很大区别，后者必须遵守团体规范，承担相应的责任。”
Conway说在其他一些国家，政府已颁布法律禁止人们单独从事会计工作，规定他们必须获得专业团体的认证或者成为其会员。而澳大利亚则是一个自由竞争的市场。他认为政府应该制定法规对所有的会计师包括破产执业者进行约束。
“我们认为，如果不建立会计服务的法规体系，就会存在消费者保护方面的风险。现在应该认真讨论如何对澳大利亚的会计师进行法律规范和相应保护，以保证人们在涉及专业会计服务时能对会计师的资格、执业操守都充满信心，能相信他们会进行高质量的担保审查并采取相关保障措施。”
孤立的问题？
破产执业者联合会首席执行官Denise North不相信在破产执业行业中存在那么多的“不法之徒”。每当人们向她提起此事，唯一能被拿来举例说明的只有Ariff一人。
“人们很容易就会说有好多的坏人，但我看不到任何证据，我们也不相信这种说法。”North也不认为有加强监管的必要。“现在已经有了不少的相关法规，我们认为无需再制定更多的法规。”
“我们认为重点在于监管体制的有效实施、执业者的相关知识学习，并给予他们恰当的执业指导，对操作不当者进行提前预警。”
“在Stuart Ariff的案件中，人们会觉得监管体系最后确实发挥了作用。但遗憾的是部分问题并未得到及时解决。”
Denise说，政府的决策文件提议建立相关机制以确保ASIC能做出快速反应。她所在的机构已经改进了对其成员的纪律规范程序。去年，破产执业者联合会修改了其法规，以便能够更迅速地对未遵守法规的执业嫌疑人采取行动。
“我们会向ASIC举报某执业人或者通知其他的团体我们可能会同时暂令其停止活动。”在破产执业者联合会递交给参议院调查的文件中，强烈呼吁更好地处理个人和企业破产机制之间的关系。“我们对个人破产机制提出了很多建议，比如建议对执业者及其活动进行定期审查、监管者定期参加债权人会议等，这些都须进入实操层面。”
“我们还建议约见清算人申请者进行面谈，成立专门小组审查纪律问题。”
任重而道远
澳大利亚会计职业与道德准则委员会（APESB）委员、ASIC前副主席Peter Day对政府要求从CALDB中剔除清算人相关法规的建议提出了质疑。“根据我对CALDB的了解，我认为清算人法规应该得到加强和改善。单设体系的方式并不能有效地解决问题，除非能确确实实看到差距。改革之路比较漫长，各方都须全力以赴。”
“相较于建立一个新的体制，我更乐意看到现行体制能充分发挥作用，因为现行体制的成效并非无法得到提升。”
Peter认为不需要制定更多的法规，除非监管者能够清楚地证明确实有这个必要。“我的第一反应是，如果监管者能自证，那我就会支持他们。”
政府的改革提议是否能取得成效还有待观察，但是不论其影响如何，破产在业界始终是一个敏感且麻烦的问题。
作者简介：Leon Gettler，自由新闻工作者，作家，演说家。
原载自澳大利亚公共会计师协会《公共会计师》2011年12月-2012年1月号，第16-20页。
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