澳大利亚税收与转移支付体制改革及NIA的议案[1]
张巧良[2] Vicki Stylianou[3] 高洁[4]
始于2008年的澳大利亚税制改革，被认为是近50年来澳洲税务系统最大规模的改革，澳洲政府将此次改革正式冠名为“澳大利亚未来税制（Australia’s Future Tax System）”。本次改革涉及除商品和服务税之外的澳大利亚联邦政府、州政府的有关税种及的转移支付体制，因此受到社会各界的广泛关注，作为澳洲三大权威会计协会的澳大利亚国家会计师协会（National Institute of Accountants，以下简称NIA）也向改革专项小组提交了相关议案。
一、澳大利亚税制与转移支付体制改革的背景
一国的税收制度与转移支付体制对经济增长和资源配置有着重要的影响，在一定程度上决定着居民和企业的工作、储蓄、投资、消费决策，从而在决定该国居民现在和未来生活水平方面发挥着至关重要的作用。出于对人口老龄化、气候变化、生产力提升、税制公平以及税收遵循成本和转移支付体制简化等问题的考虑，在国民收入大幅度提高、国家财力殷实的支撑下，澳大利亚联邦政府实施了此次大规模的税收与转移支付体制改革。
此次改革旨在应对来自国内外社会、环境、经济等方面的巨大挑战。就经济因素而言，人口老龄化导致的经济增长缓慢是改革的关键诱因之一。2007年4月2日发布的《第二个澳洲跨代报告》显示，人口老龄化将使劳动力数量下降，在未来40年内，经济增长预期放慢，实际的人均GDP年增长率将由40年前的2.1％降低到1.6％；到2047年，25％的现有人口的年龄将达到或超过65岁（几乎是今天的两倍），在保健、退休金、关爱老年人等方面的开支压力预期会有大幅度地增加。气候变化、绿室效应将会加大居民的生活开支，此项成本支出也会因为减排措施的延误而增长，为此，澳洲政府在2008年制定了《炭污染减排计划》。经济全球化为资本和利润在不同国家与地区之间、同一国家不同投资项目之间的转移提供便利的同时，也对来源于投资收益的税收产生了重大影响。澳大利亚是一个开放的、发达小国，资本和劳动的国际间自由流动增加了本国转移支付体制的压力。以上挑战相互交织，并以较为复杂的方式影响着税收与转移支付体制。
本次改革的目的在于增加收益，提升经济效率，促进社会公平，最小化纳税人的成本。以此为指导思想，本次改革旨在对现行税制进行审查的基础上,创建更合理的税种结构，为澳大利亚更好地应对21世纪来自人口、社会、经济、环境等方面的挑战提供对策，并提高澳大利亚的经济与社会产出。
二、澳大利亚税制与转移支付体制改革关注的主要问题
本次改革致力于经济、社会和环境整体情况的改善，特别着重于鼓励技能培训；鼓励个人为未来储蓄，包括购买个人经济能力承受范围内的住房；提高资源分配效率，以提升生产力和国际竞争力；降低税务系统的复杂性，降低遵循成本。
就改革进程而言，2008年5月13日，澳洲财长宣布启动澳大利亚未来税务体制改革，任命由财政部秘书Ken Henry博士、家庭、住房、社区服务与原著民事务部（Department of Families, Housing, Community Services and Indigenous Affairs，以下简称FaHCSI）秘书Jeff Harmer博士、新南威尔士大学教授John Piggott、澳大利亚行业组织的Heather Ridout女士和澳大利亚天主教大学副教授Greg Smith等人组成改革专项小组（以下简称专项小组），澳大利亚财政部会同FaHCSIA、就业、教育与劳动关系部、澳大利亚国家税务局(Australian Taxation Office,以下简称ATO)于2008年8月发布了第一份关于《澳大利亚税收与转移支付体制结构》（Architecture of Australia’s tax and transfer system）的讨论稿，该讨论稿客观地分析了澳大利亚的税收和转移支付体制的现状。2008年8月19日，专项小组就以下问题，采取多种方式，公开向社会公众、关键行业、职业和社区团体征求提案：（1）澳大利亚目前的税收与转移支付体制面临的主要挑战是什么？（2）为应对这些挑战，税收与转移支付体制应具备哪些特征？（3）现存的税收与转移支付体制存在哪些问题？（4）针对这些问题，应该实施哪些改革措施？改革专项小组预计将于2009年12月向财长提交最后的报告。
本次改革注重的问题包括：（1）正确地平衡来自工作收入、投资与储蓄收入的税收与来源于消费的税收(不包括商品与服务税)之间的关系，及其在环境税收中的作用；（2）改进针对包括退休人员在内的个人、工作家庭的税收和转移支付体制；（3）改善包括公司税的结构和角色在内的与储蓄、资产、投资有关的税收；（4）优化与消费、财产有关的税种和其他由各州征收的税种之间的制度安排；（5）简化税收体制，包括联邦政府税收管理制度的安排，以及这些制度与建议的温室气体排放交易体制之间的相互关系。这些问题的解决，要在以经济、社会和环境的总体好转的前提下，特别为以下目标的实现提供激励：（1）鼓励就业和技能培训；（2）鼓励个人为未来储蓄，这里的储蓄是指广义的储蓄，包括购买个人财力承受范围内的住房；（3）能提高生产力和国际竞争力的投资和资源分配效率的提升；（4）减少税收体制的复杂性和税收遵循成本。
三、NIA针对税制与转移支付体制改革相关问题的提案
澳大利亚税收与转移支付体制改革受到社会各界的广泛关注。作为澳洲三大权威会计协会之一的NIA，利用网络和在悉尼、墨尔本、布里斯班、堪培拉、阿德莱德、珀斯、霍巴特、朗彻斯特等地召开咨询会议的方式，充分征求会员和利益相关者针对此项改革的建议，分别于2008年10月和2009年5月向专项小组提交了两次议案。
NIA的议案比较多的体现了专业关注的特点，提案的内容可以概括为以下三个方面：
1.未来税收与转移支付体制应具备的特征
NIA的绝大多数会员认为，税收与转移支付体制的复杂性是影响税收制度效力和效率的最重要的因素，税收与转移支付体制改革应优先考虑如何简化这一体制的复杂性，以最小化纳税人的遵循成本、政府和ATO的管理成本。NIA认为，简化税制应从以下几方面着手：简化与优化与养老金、补贴和税收减免相关的制度；改革资本利得税制；简化税收法律制度；以优化现行税制为目的，重新审视各州和地方政府的税收，尤其要注意州政府与地方政府在税收上的协调一致；将州政府与地方政府的税收管理权限移交ATO；废除遵循成本大于税收收入的税种。
2.关于增加就业的议案
就业水平直接影响着经济增长。NIA认为，鉴于人口老龄化问题的凸现，鼓励充分就业是后危机时代维持澳洲经济持续增长的关键因素。个人收入所得税率和转移支付水平的高低，直接影响着适龄人口的就业率。当个人所得税率和针对个人需求的转移支付水平较高时，个人长时间工作的动机将被大大削弱。据统计，2006－07年的两年间，来自个人的税收占澳洲政府收入的45％。NIA认为此次改革中，政府应在清除阻碍充分就业的因素的同时，挖掘充分就业的激励因素，包括通过降低收入所得税率鼓励推迟退休；降低有效边际税率，尤其是低收入水平的有效边际税率；提高税收起征点；通过税收制度设计，鼓励企业吸收学生每周至少工作一天，为其毕业后就业做好准备；通过转移体制，降低救济金支付标准。
3.设计专门针对中小企业的税收制度
作为澳大利亚小企业委员会（The Council of Small Business of Australia）的董事会成员，同时因为大约有三分之二的会员在中小企业工作，NIA的提案对简化中小企业税制给予了高度关注。NIA认为，应根据周转额、资产规模、雇员规模等标准中的任意两条标准重新认定中小企业，也可以将年周转额在2500万澳元以下的企业直接认定为小企业。做为税制改革的内容之一，非常有必要设计专门针对中小企业的税收制度，此项制度的基本特征之一是降低中小企业的税率。为了简化小企业税务会计的核算工作，NIA建议：价值在5000澳元以下的资产购置支出，应在支出当年做费用处理；除不动产以外的价值在5000至50000澳元之间的资产的摊销年限在三年以上；价值大于50000澳元的资产购置支出，适用正常的折旧政策；不动产的会计处理与税务处理保持一致；免除小企业负担的州和地方税。此外，为了简化税制，NIA建议ATO为唯一的税收管理机构。
-------------------------------------------------------------------------
[1]致谢：感谢澳大利亚国家会计师协会专业项目协调员Alicia Watson在本文撰写过程中提供的相关资料
[2] 张巧良（1968－），女，兰州理工大学教授，中国注册会计师，硕士研究生导师，澳大利亚国家会计师协会访问学者， 澳大利亚国家会计师协会会员（澳大利亚专业国家会计师 - PNA） Email: leanne.zhang@nia.org.au
[3] Vicki Stylianou，女，澳大利亚国家会计师协会（NIA）技术与专业发展总经理 Email: vicki.stylianou@nia.org.au
[4] 高洁(1978 - )，女，澳大利亚国家会计师协会（NIA）国际部经理，澳大利亚国家会计师协会会员（澳大利亚国家会计师 - MNIA） Email: jane.gao@nia.org.au
